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中国投资令欧盟“无所适从”?
2018/2/1 15:17:30 来源: 世知网

作者:黄萌萌,2017—2018德国总理奖学金学者,中国社会科学院欧洲所中德合作研究中心副秘书长、助理研究员

2017年12月20日,欧盟出台了反倾销调查新规,在同一天还颁布了首份《市场扭曲报告》,对中国的“市场扭曲”加以指责,并将中国单独列为需要特别关注的国家。这充分暴露出了中欧之间在市场开放与规则标准方面的分歧,而且这种分歧还在随着中国实力的增强而加大。

自2011年以来,中国对欧投资持续增长,尤其是高端生产与智能制造领域成为中国对欧投资新热点。根据德国墨卡托中国研究中心、美国荣鼎咨询和安永的报告数据,2016年中国对欧盟直接投资激增76%,达到351亿欧元;相比之下,同年的欧盟对华直接投资额降至77亿欧元。相关数据显示,中国在欧直接投资数额的三分之二集中在英、德、意、法四国。特别是2016年,中国在德并购额从2015年的12亿欧元激增至110亿欧元,是德国在华并购额的三倍之多。中国在德投资项目多达118个,成为仅次于美国(194个)的对德国投资项目最多的国家,接近英(60个)、法(61个)对德投资项目数的总和。安永数据显示,中国对欧投资激增的同时,也为欧洲带来了近8000个就业岗位,特别是在德国创造了近2400个新就业岗位。尽管看到了中国投资带来的机遇,面对中欧之间的投资与并购失衡时,欧盟还是对中国经济崛起与国际话语权的上升倍感恐惧。

欧盟对中国投资的审查正在趋紧

2017年2月,德、法、意三国联手向欧盟委员会提交关于审查外来投资的立场文件,呼吁欧盟授予成员国在并购中拥有更多否决权,审查非欧盟国家在欧投资是否会影响欧洲战略利益,是否符合欧盟市场规则,该文件主要针对“国家支持、政府补贴和战略性投资”的非欧盟投资者。6月,法国总统马克龙呼吁欧盟加强对于中国企业在安全战略领域的并购行为的审查,得到德国总理默克尔的积极响应。7月,德国政府内阁通过《德国对外经济条例》第九次修正案,用于限制欧盟以外国家的并购行为。根据这项新法规,当欧盟以外的国家并购德国的一些掌握关键技术以及与安全相关技术企业超过25%的股份时,德国政府可以以“对公共秩序的威胁”为由加强审查,甚至阻止收购,评估时间也从原有的两个月延长到四个月。9月,欧盟委员会主席容克在盟情咨文中响应德、法、意的倡议,提出在欧盟层面建立一个类似于美国外国投资委员会的机制。理由是,当非欧盟国家的国有企业对欧盟关键技术、敏感信息以及基础设施等战略性资源进行并购时,不仅对欧盟保持技术领先地位不利,也会威胁欧盟的“安全和公共秩序”。

以上这一系列立法动向表明欧盟的投资政策正在逐渐收紧,针对中国在欧投资与并购加强限制之意明显。欧盟大国——德国和法国大力推动加强欧盟对外投资审查,马克龙的欧盟改革计划中就包括加强欧元区国家投资政策一体化,期待与德国联手采取行动,加强对欧盟外来投资的监管。中短期内欧盟机构极有可能针对中国在欧投资,包括在中东欧地区的投资出台一系列限制条款。目前欧盟成员国中已有近一半设立了针对外国直接投资的审查机制。

然而,与美国外国投资委员会对外国投资具有否决权不同,欧盟各成员国对于外国投资的审查具有最终决定权,欧盟倡议仍需各成员国共同决议。目前,欧盟各国对于投资审查机制的态度分歧较大,要想在短期内达成共识具有一定难度。总体而言,欧盟大国如德国、法国和意大利持赞成立场;以希腊为代表的受欧债危机严重冲击的国家以及经济发展仍需外援的中东欧国家则反对加强审查。匈牙利总理欧尔班直言,在欧盟资源捉襟见肘的情况下,中东欧国家需要中国的技术和投资以促进经济增长。此外,德国内部对于这种加强贸易保护的行为也有不同声音。德国联盟党议会党团副主席米夏埃尔·福克斯认为新规定无疑是“封闭市场的信号”。德国高盛集团分析师亚历山大·迈尔表示,政府此举会提高中小企业获得风险投资的难度。

投资审查背后的欧盟疑虑

欧盟对于中国投资展现出期待与焦虑并存的矛盾心理,既希望把握中国投资,为经济发展创造机遇;同时也担忧中国企业获取对于欧洲企业的控制权——不仅掌控关键技术、基础设施和安全领域的敏感信息,还在市场对等开放、欧盟投资与贸易规则以及社会与环境标准等方面对欧形成压力。欧盟加强中国对欧投资审查,主要出于以下三方面的考虑:

首先,产业政策利益之争。近年来,中国对机械制造以及与工业4.0相关的德国高科技企业并购引起了德方高度警惕。德国带头要求欧盟设立外国投资审查机制。这是因为当前世界大国对于研发、技术创新以及国际并购的竞争已经愈演愈烈,目的是在数字化时代掌握先机。过去三年内,德国、英国和意大利被非欧盟国家收购企业的价格总额均超过它们的海外并购的总额,德国的差额最为巨大。欧盟大国希望维护其传统的工业领先地位和工业4.0领域的关键技术成果。目前,德国联邦政府组阁未定,但各政党均打出发展数字经济的大旗,德国与欧洲政界均将此视为经济发展的新机遇。因此,德国《对外经济条例》第九次修正案可以说是针对着中国大规模投资来的:原有条例只是限制外国资本对德国军工、信息安全企业的收购,新规则将限制扩大到“关键基础设施”领域,如为电网、供水系统提供软件服务的企业,为银行、电信网络、机场提供软件的厂商,以及掌握相关基础设施建设云服务的企业等。

其次,规则与标准之争。最近五年以来,中国与中东欧国家合作成果颇丰。在2017年11月举行的第六次中国—中东欧国家领导人布达佩斯会晤中,国务院总理李克强宣布中国将对该地区投资30亿欧元,引起西方媒体的广泛关注。欧洲大国和欧盟机构对此的疑虑主要存在于以下三个方面:第一,认为中国“一带一路”倡议与“16+1”合作机制不仅输出技术、产能与资本,同时还向中东欧输出中国模式的标准与规则,构建欧盟以外的另一套机制,削弱欧盟对于其“新成员国”的约束力;第二,中国可能通过在中东欧的投资为中国企业进入欧洲共同市场打开渠道,为在欧盟大国展开企业并购提供便利;第三,中东欧国家对于中国的“依赖”可能会由经济领域扩展至政治领域,比如在“人权”与南海问题上希腊、匈牙利两国曾与欧盟机构立场相异,欧盟机构内出现了“中国投资分裂欧洲”的言论。德国政界甚至抛出“一个欧盟的原则”,并将其与“一个中国原则”相比较。

欧盟层面对中国对欧投资的疑虑更是基于欧洲商界对于中国进一步向欧洲企业开放市场的诉求之上的。欧洲商界不断要求中国放开限制投资的行业,建立独资而非合资企业。中长期内,欧盟与中国将在“标准与规则”以及与之相关的“市场开放”等问题上进行激烈博弈。

再次,欧盟疑虑与美国影响。全球经济增长乏力的背景下,美欧发达国家的贸易保护趋势加强,自由贸易价值观在欧美国家内部遭遇挑战,美国与欧洲大国收紧对外来投资的监管。美国常以“国家安全”为由,告诫欧洲大国谨慎对待中国在欧投资。二战后至今,跨大西洋联盟形成了成熟的政治、经济与文化交流机制,虽然特朗普上台后美欧领导人由于价值观分歧而争吵不断,但跨大西洋伙伴政商交流仍然密切。特别是在对华政策上,美欧倾向于形成协调性意见。2017年8月,美国总统特朗普签署备忘录,授权美国贸易代表审查所谓的“中国不公平贸易行为”。9月,欧盟委员会主席容克提出的欧盟投资审查机制倡议便是参照美国先例所为。

欧盟加强投资审查的行为是其对于中国经济力量崛起的“不平衡与惊讶”的心理反应,这扎根于美欧长期处于国际规则制定者与世界秩序主导者地位的历史。然而,中欧之间庞大的贸易投资总额带来的经济发展机遇将助力双方可持续发展并为全球治理带来物质保障。十九大报告明确了中国“推动构建人类命运共同体”的外交理念,表明中国在国际社会将致力于化解矛盾、加强多元合作以及推动共同治理。中欧在“互联互通”机制平台上加强对话、解决贸易争端并且在不同规制中寻求妥协与共识远比贸易保护更可促进双方社会福祉。

(本文受社科基金青年项目:《欧洲“选举年”后美欧关系走向及对我影响研究》资助,项目编号17CGJ018)

(本文发表于《世界知识》杂志2018年第2期)

(责编:shuzi)

中华人民共和国外交部 主管