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一只脚在里面,一只脚在外面
——美国在中东进入“空中干预”时代
2017/4/10 15:46:32 来源: 世知网

作者:牛新春,中国现代国际关系研究院中东研究所所长、研究员

随着特朗普就任美国总统,奥巴马时代谢幕。如何评价奥巴马八年的执政,并不是一件容易的事儿。但就其中东政策而言,国际观察家、美国外交精英普遍认为奥巴马偏软、偏弱、偏谨慎。但也有观点认为,奥巴马的中东政策与其个人因素有重大关系,并不代表美国主流社会的选择。那么,奥巴马的中东政策究竟是怎样的一个政策?是一种长远的战略趋势还是暂时的战术选择?会被特朗普继承吗?

不能轻易断言美国对中东的投入减少了

近年来,美国从伊拉克撤军,对中东能源依赖下降,与伊朗达成核协议,战略重心转向亚洲,让国际社会特别是阿拉伯国家产生一种印象:美国在中东实施战略收缩,投入和影响力下降。但如果从美国在中东的军事、经济和政治存在来看,事实似乎并非如此。

首先是军事存在。美国在中东大规模驻军的历史并不长。1958年美国首次在巴林部署一支小规模、仅具象征意义的海军舰队。1958年伊拉克革命后,为防止共产主义革命扩散到黎巴嫩,美国派出14000名军人赴黎巴嫩,但没有参与任何战斗行动,随后撤回。1979年伊朗伊斯兰革命、苏联入侵阿富汗后,美国总统卡特提出“卡特主义”,表明美国将不惜使用军事手段保卫海湾安全。1980年,美国在中东部署“快速反应联合部队”,1983年升级为美国中央司令部,这是美国军事上直接介入中东的开端。1991年海湾战争,美国领导了73.7万人的国际联军,其中美国贡献了53.2万人。战后,大部分美军分批撤离,但是美国在中东的军事基地、常驻军人却借此大规模扩张。由于民众的反美情绪,长期以来阿拉伯国家不愿意接纳美军基地,但海湾战争后,海湾国家对美国的安全依赖增加,科威特、巴林、卡塔尔、阿曼分别与美国签署防务协定,接纳美国军事基地,但协议具体内容均未公布。2003年美军发动伊拉克战争,在战争的巅峰时刻,美国在中东部署16.5万战斗人员,使用505个军事基地。2011年后,美国战斗人员几乎全部撤出伊拉克,伊拉克不再有美国军事基地,只有美军培训基地。2011年后,美国在中东常驻军规模一直维持在3.5万人左右,没有明显的增减变化。目前,美国在科威特、巴林、阿联酋、阿曼、约旦的驻军人数分别为15000、7000、5000、200、1500,在卡塔尔有数千人,在沙特的人数不详。

根据美国国防部2012年1月发表的《维护美国全球领导地位:21世纪的国防重点》,美国全球战略收缩的重点是欧洲,亚太和中东仍然是军事战略的重点——亚太地区要“增加”机构和军事存在,中东地区则要“保持”军事存在和能力。美国战略“收缩派”的激进代表、麻省理工大学政治学教授波森主张缩减美国80%的海外军事存在,立刻撤出在欧洲的全部驻军,未来逐渐撤出在亚洲的全部驻军,但是他仍然认为确保中东地区不被一个排他性力量主导才符合美国利益,因此应适当在中东保持一定规模的军事存在。美国目前与68个国家签订有军事合作条约,波森主张撤销52个,剩下16个主要集中在中东地区。

其次是经济存在,主要体现在援助、贸易和投资领域。从援助角度看,美国近年来在中东的投入在增加。2016财年奥巴马政府申请的预算中,针对中东特定国家的双边援助(不包括人道主义援助、多边援助)为71.4亿美元,占国务院全部预算的13%;按地区划分,中东占美国全部对外援助的35%,而80%的对中东援助流向了以色列、埃及、约旦、巴勒斯坦。与直觉相反的是,2011年中东动荡以来,美国对中东的出口、投资并未受到大的影响,反而连年增长。2011至2015年,美国对中东出口从824亿美元增长到1011亿美元,进口基本维持在1200亿美元左右(只是2015年因油价下跌而降至808亿美元);对中东的直接投资存量从344亿美元上升到485亿美元。

第三是政治存在。美国在中东的政治投入难以准确量化,但是希拉里·克林顿在担任国务卿期间,曾访问中东十次;克里自2013年上任至2016年8月期间,共出访101次,其中出访中东39次(这还不包括往返于欧洲专门讨论中东问题)。2013至2014年,克里频繁往返中东,主要着力点是巴以和谈;此后,他奔波于中东、欧洲,主要关注点是叙利亚问题。前者涉及美国长期利益,后者是紧迫的热点问题。

可见,过去五年美国在中东的军事、经济存在稳中有升,政治投入大幅上升。因此,不能轻易断言美国对中东石油的依赖下降就直接导致其对中东的投入减少,甚至撤出在中东的政治、经济和军事存在,至少到目前为止还没有看到这样的现象。

空中干预,一种更为现实的选择

但是,过去五年美国的中东政策确实发生了改变。

纵观历史,美国曾长期在中东实施离岸平衡政策。在四次中东战争以及两伊战争中,美国的军事参与要么没有,要么是间接的,要么是小规模的。在1991年海湾战争中,美国出动了53万大军,但未入侵伊拉克,就是为了保持伊朗与伊拉克之间的平衡。然而,从克林顿政府开始,美国的中东政策变为“双遏制”(同时遏制伊朗和伊拉克),平衡政策开始失效。2003年美国发动伊拉克战争推翻萨达姆政权,平衡完全被打破。可以说,1991年前,离岸平衡是美国中东政策的主旋律;1991至2011年,大规模直接介入是美国中东政策的主轴;2011年后,“阿拉伯之春”席卷中东多国,美国的中东政策也进入新阶段,即介于离岸平衡与大规模直接介入的“空中干预”时代。

从全球战略视角看,从冷战结束到2007年前后,美国国内处于战略乐观状态,彼时美国不仅是全球唯一超级大国,而且经济持续稳定增长,在两场战争中推翻阿富汗塔利班和伊拉克萨达姆政权。然而,美国随即深陷战争泥潭,遭遇堪称越战以来最大的战略挫折。在经济上,始于2007年的金融危机严重打击美国自信心,让1980年以来风生水起的新自由主义几近破产;在政治上,极化加剧,民粹主义盛行,公众对政治的信任度创历史新低。从此,美国进入战略焦虑期。奥巴马被认为是继艾森豪威尔、尼克松之后第三位实施“战略收缩”的总统。可以看出,美国全球战略的进退节奏与中东政策的调整步调大体一致。特朗普时代虽然刚刚开启,但是分析人士普遍认为战略收缩、谨慎介入已经成为其全球战略的主要构成部分。

从地区视角来看,四次中东战争、两伊战争、海湾战争、伊拉克战争,都是国家之间的战争,外部力量通过结盟、售武等手段很容易介入和控制。而2011年以来的政治动荡主要是内生性的,是国内的阶级、教俗、政治、族群斗争,外部力量的军事干预效果大打折扣。兰德公司曾对美国全球军事存在和军事条约的效果进行评估:美国海外军事人员每增加一倍,全球贸易增长10%,军事条约每增加一倍,全球贸易增长50%,但是海外军事存在对国内冲突没有明显影响。

理论上,美国与伊朗和解,让波斯人、犹太人、阿拉伯人、突厥人逐渐恢复自身的权力平衡体系,美国作为离岸平衡手发挥相对超然的作用,最符合美国利益。但是现实中,美国与伊朗政治和解的可能性很小。一方面,离岸已经难以达到平衡的效果。当前中东地区力量之间严重失衡,在阿以关系中,以色列一家独大,阿拉伯国家早已没有能力、意愿平衡以色列。在什叶派与逊尼派对抗中,埃及、叙利亚、伊拉克等传统阿拉伯国家三大“旗手”相继陨落,伊朗则强势崛起。沙特似乎有意成为逊尼派新领袖,但是其军事实力、政治文化影响力不足,很难单独对抗伊朗。另一方面,权力平衡是一种理性的政治游戏,是一个权力博弈、交易和妥协的过程,可以有效应用于主权国家或者理性行为体之间。但是当前,非理性的非国家行为体对中东政治的影响超过了以往任何时候。例如,目前美国在中东面临的最大威胁是“伊斯兰国”,但是没有人认为“伊斯兰国”能用权力平衡方式解决。

于是,在大规模干预政策已经失败、又无法有效进行离岸平衡的情况下,空中干预便成为一种现实的选择。过去五年,在利比亚战争、叙利亚战争、反恐战争中,美国无一例外地使用了空中干预手段,既没有袖手旁观,也拒绝大规模地面卷入。空中干预的基本模式是:无人机、轰炸机、导弹从空中打击目标,配合以少量地面特种部队行动,支持当地的武装力量,实现有限目标。近年来,美国的军队结构也在向有利于空中干预的方向转变。比如,美国陆军从伊拉克战争时期的56.6万人,预计将下降到2018年的45万人;美国特战司令部人员则从2001年的3.3万人扩张到现在的7万人,目前在全球150个国家执行任务。

只是最突出的一个特征和符号,并非全部

当然,空中干预只是美国中东政策最突出的一个特征和符号,并非全部,甚至不是最基础、最重要的组成部分。综合性的美国中东政策还包括军事威慑、盟国关系、外交调停三大部分。其一,美国在中东的军事存在仍然是其维护中东利益的重要保障。在中东维持强大的陆、海、空军存在,同时保证欧洲的军事存在能在危机爆发时快速支援中东,这是美国中东政策的基石。美国国内普遍认为,伊朗核协议能够达成、叙利亚政府能够放弃生化武器,表面上是谈判的结果,背后是军事威慑的效果。其二,过去五年的中东动荡、地区权力结构变化,没有导致美国盟友体系的实质性变化,相反美国比以往更加依赖盟国的协助。为了减轻自己的负担和责任,美国近年来加大联合军事演习、军售力度,帮助盟国建立更强大的国防力量。仅在2015年,美国中央司令部在中东就执行了45次多边、双边联合军事演习,提升协同作战能力。2011至2015年,美国对外军售(按实际交付计算)比上一个五年增加27%,其中中东占美国军售的41%,沙特(9.7%)、阿联酋(9.1%)、土耳其(6.6%)是前三大买家。其三,美国在中东的外交力度空前加强。在军事和政治干预力度、规模下降的同时,美国更加倚重外交手段。美国近年来在巴以和谈、叙利亚问题上投入了庞大的外交资源,正是中东政策转型的体现。

不过,空中干预政策意味着美国在中东大规模进行军事干预的时代结束。美国的中东政策充满诸多不确定性,但不再进行大规模地面干预可能是其中最确定的事情,在美国各党、各派之间几乎没有不同观点。同时,美国在中东大规模推动民主化的时代也结束了。2006年后,美国曾经热情支持过巴勒斯坦、埃及、突尼斯、利比亚、伊拉克、也门的民主选择,但除突尼斯之外几乎全是灾难性结果。在此情况下,美国国内推动中东民主化的热情大大下降。2013年9月奥巴马界定美国在中东的核心利益时,刻意将民主化排除在外。2013年埃及政权更迭后,美国虽然指责新政府采取“非民主”方式上台,但还是恢复了对埃及的援助。美国及时调整对埃及的援助重点,从民主化改革转向教育、技术和企业精神的提升,也不再推动沙特、阿曼、卡塔尔、阿联酋的民主化和政府透明进程。作为一种意识形态,美国永远不可能放弃输出民主的努力,但是民主化在其中东政策中的重要性、紧迫性大大下降了。

必须付出的代价

对于空中干预政策,奥巴马有一个非常精辟的说明:(中东的)这些事件或者对美国没有形成直接威胁,或者美国没有对其发挥重要影响的有效工具,因此美国不能双脚都跳进去。可见,空中干预是一种有限介入政策——一只脚在里面,一只脚在外面。空中干预政策既是奥巴马本人性格的折射,也深深地扎根于美国、中东各自的战略环境中,可以说是一种相对成型的中东战略,未来可能会出现微调,但转折的可能性不大。

特朗普可能改变空袭叙利亚的时间和力度,可能改变对待盟国的态度,但是不可能重新回到大规模军事干预时代,也难以再度实施离岸平衡政策。在全球战略层次上,特朗普及其团队特别强调“美国第一”,主张“战略收缩”甚至“孤立主义”。尽管现在还难以预测特朗普“战略收缩”的程度,但是可以预计奥巴马时代的“战略收缩”态势不会逆转。在地区层次上,与特朗普的其他“大胆”言论相比,其中东政策论述却中规中矩,主要包括:加大空袭“伊斯兰国”、推动阿拉伯盟国承担更大责任、建立安全区、与俄罗斯合作,所有这些言论均未超出空中干预的范畴。在美国国内,空中干预政策有相当广泛的共识,前段时间美国布鲁金斯学会、大西洋理事会、美国进步中心分别撰写了中东政策报告,均主张加大干预力度,但是都没有突破空中干预的模式。

空中干预虽然可以最大限度减少美国的风险和成本,但却把风险和代价留在了地面。而且空中干预政策产生了一些并不为美国所乐见的影响,比如,埃及、土耳其、以色列、沙特等盟友纷纷与美国拉开距离,或者自谋出路,或者转向他国寻求帮助。比如,沙特自己出兵干预巴林局势,自主调停也门危机,自己“组团”空袭也门(这又何尝不是与美国的空中干预政策如出一辙)。过去几年,美国的中东盟友均加大从俄罗斯、欧洲国家采购武器的力度,以减少对美国的过度依赖。伊朗、俄罗斯在中东的影响达到冷战结束以来的最高点,美国一家独大的局面正在变化。这些是美国实行空中干预政策必须付出的代价。

(本文发表于《世界知识》杂志2017年第4期)

(责编:shuzi)

中华人民共和国外交部 主管